Czym jest presja? Najprościej rzecz ujmując to nacisk na kogoś w celu zmuszenia go do czegoś. Polityka społeczna zaś to zespół przyjętych i realizowanych przez władze publiczne w długiej perspektywie czasowej działań na rzecz zaspokojenia potrzeb i rozwiązywania problemów społecznych, przy mniejszym lub większym udziale sektora organizacji pozarządowych ((Zob. J. Suchecka, Ekonomia zdrowia i opieki zdrowotnej, Warszawa-Kraków 2010, s. 62.)) . Najważniejsze cele polityki społecznej to bezpieczeństwo socjalne, wyrównywanie szans, a także – o czym często zapominamy – utrzymywanie ładu społecznego. Z tym ostatnim związany jest nieodzownie element presji, choć nie zawsze w pełni zamierzonej. Instytucje polityki społecznej to narzędzia kształtowania nowych stosunków społecznych. W Polsce pełnią one niebagatelną funkcję w trwającym od końca lat osiemdziesiątych procesie przekształcania struktury społeczeństwa dla potrzeb kapitalistycznej gospodarki wolnorynkowej.

Owa funkcja objawia się w trzech zasadniczych postaciach presji. Pierwsza z nich to presja stażu lub też presja wypracowanych lat. Uzależnienie pewnych uprawnień od konieczności przepracowania odpowiedniej liczby lat lub miesięcy w zakreślonym przedziale czasowym (np. prawo do emerytury czy prawo do zasiłku dla bezrobotnych), przy względnie dużej nietrwałości zatrudnienia, zmusza ludzi do podejmowania pracy na gorszych warunkach, które nie interesowałyby ich w sytuacji, w której nie podlegaliby presji.

Druga z postaci presji to presja dochodu. Wiele świadczeń opieki społecznej – choć niskich, to jednak pewniejszych niż wynagrodzenie za pracę przy niepewnych warunkach zatrudnienia – jest uzależnionych od kryteriów dochodowych sprecyzowanych tak, że maksymalny dochód pozwalający na otrzymanie świadczenia w realnym życiu jest zbyt niski, aby normalnie funkcjonować ((Maksymalny dochód upoważniający do otrzymywania świadczeń z pomocy społecznej ustalony jest znacznie poniżej minimum socjalnego zdefiniowanego przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych. Dodatkowo w przypadku indywidualnych gospodarstw domowych przez cały okres począwszy od 1994 roku do dziś (ostatnie dane pochodzą z ubiegłego roku), tj. od roku dla którego IPiSS pierwszy raz oszacowało minimum egzystencji (minimum biologiczne), próg dochodowy balansuje na jego granicy. W wypadku rodzin, szczególnie tych wielodzietnych, próg dochodowy upoważniający do otrzymywania świadczeń socjalnych sytuuje się znacznie poniżej minimum egzystencji.)) , stąd też nie jest możliwe jego udokumentowanie np. minimalne wynagrodzenie za pracę dla trzyosobowej rodziny to zbyt dużo, by móc ubiegać się o pomoc z opieki społecznej. Skutkuje to tajeniem źródeł dochodu, poszerza szarą strefę w zatrudnieniu i w dalszej perspektywie sprzyja destrukcji stabilnych form zatrudnienia.

Trzecią z postaci presji jest presja terminu. System instytucjonalny, w którego ramach realizowana jest polityka społeczna, wymaga od beneficjantów podporządkowania swojego trybu życia licznym terminom, którym uchybienie wiąże się z doniosłymi życiowo negatywnymi konsekwencjami, takimi jak np. utrata ubezpieczenia.

Presja stażu

Najlepiej uwidaczniają ją społeczne konsekwencje funkcjonowania systemu emerytalnego. Konieczny do uzyskania emerytury staż pracy w wysokości 20 lat dla kobiet i 25 lat dla mężczyzn w warunkach permanentnego braku pewności w zatrudnieniu, znacznie obniża preferencje pracowników odnośnie oferowanych przez pracodawcę warunków. Tu presja ujawnia się w sposób oczywisty i z grubsza każdemu znany. Presja stażu często występuje jednak w bardziej subtelnej formie.

W jednej z ogólnopolskich sieci handlowych próbowano powołać do życia organizację związku zawodowego. Pracownik wyznaczony do reprezentacji wobec pracodawcy powstającej struktury – autor niniejszego artykułu – został zwolniony nazajutrz po ujawnieniu się pracodawcy. Po kilku tygodniach zgłosił się do niego jeden z pracowników sieci z prośbą o pomoc przy kontynuowaniu organizowania związku. Po kilkunastu dniach zmienił jednak zdanie, argumentując to w następujący sposób: „Gdy mnie zwolnią tak jak ciebie, to jak wytłumaczę swojej córce, że musi przestać chodzić na lekcje gry na pianinie, których nie będę w stanie opłacić? Jak teraz mnie zwolnią, po zaledwie czterech miesiącach pracy, to nie będzie mi przysługiwał nawet zasiłek dla bezrobotnych”.

Miał rację, do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych potrzeba 12 udokumentowanych miesięcy pracy w okresie nie dłuższym niż 18 miesięcy. Przed zatrudnieniem się w owej sieci handlowej najwyraźniej miał on dłuższą przerwę w zatrudnieniu. Gdy udało mu się w końcu znaleźć tam pracę, jego rodzina odżyła, zaczęła normalnie funkcjonować. Jego niechęć do panujących tam warunków pracy musiała ustąpić przed nieubłaganą presją stażu – minimalnego bezpieczeństwa okupionego pogodzeniem się, przynajmniej chwilowym, z niechcianą rzeczywistością. Jednak po uzyskaniu minimum bezpieczeństwa w postaci prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ochota na przeciwstawienie się zastanym realiom mija, a status quo pozostaje nienaruszony. Wspomniany pracownik już nigdy więcej nie zgłosił się z prośbą o pomoc w zorganizowaniu tam organizacji zakładowej.

Presja dochodu

Ten, kto starał się kiedykolwiek o zasiłek z Ośrodka Pomocy Społecznej, wie, iż swój dochód – choćby go właściwie nie było – trzeba rzetelnie udokumentować. Zdarzyło się kiedyś w Zielonej Górze, iż pewną nadgorliwą pracownicę opieki społecznej podczas wywiadu środowiskowego, w chwili gdy miała się już pożegnać ze swoim podopiecznym, zafrapowała jego niefortunna wypowiedź. Zwierzył się on, że tak źle mu się powodzi, iż zaczął zbierać puszki.

-   Czy nosi pan je do skupu – spytała.

-   No tak, zawsze to trochę grosza.

-   A ile jest pan miesięcznie w stanie na tym zarobić?

-   Och, niewiele – odszukał kwit ze skupu i na swoją zgubę odczytał kwotę – ostatnio 17,50 zł.

-   A jak często chodzi pan do tego skupu,

-   Tylko czasami, raz lub dwa razy w miesiącu, to żadne pieniądze, zabieram puszkę tylko przy okazji, nie robię tego tak jak niektórzy „zawodowo”, jak uda mi się zarobić na tym dwadzieścia pięć złotych w miesiącu to rekord, ale to żadne pieniądze.

Wyjaśnienia nie pomogły.

-   Niech pan w takim razie napisze oświadczenie – powiedziała i podała mu pustą kartkę.

-   Jakie oświadczenie?!

-   Pisz pan proszę: Oświadczam, że otrzymuję dochód w kwocie do 25 złotych miesięcznie ze sprzedaży surowców wtórnych...

Tyle wystarczyło, żeby nie przyznać mu ponownie zasiłku celowego w kwocie 20 złotych na pomoc w uregulowanie opłat za prąd elektryczny i, co dla niego było wówczas istotniejsze, pozbawić go uprawnienia do odbioru deputatów żywnościowych. Przestał być beneficjantem pomocy społecznej, gdyż o kilka złotych przekroczył kryterium dochodowe wynoszące 477 zł (od 1 października 2012 roku wzrośnie ono do 542 zł).

Presję dochodu jeszcze wydatniej można zaobserwować na płaszczyźnie gminnej polityki mieszkaniowej. Żeby otrzymać mieszkanie z zasobów komunalnych gminy, należy spełnić wymagane kryteria dochodowe. Na przykład w Nowej Soli w woj. lubuskim, by uzyskać mieszkanie komunalne lub socjalne (o ile to drugie nie zostało przyznane wyrokiem sądu), dochód miesięczny osoby samotnie gospodarującej nie może w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku przekroczyć 150% najniższej emerytury brutto. Opierając się na bieżącym komunikacie Prezesa ZUS dotyczącym stawek najniższych gwarantowanych świadczeń emerytalno-rentowych – kwota najniższej emerytury wynosi 799,18 zł – obliczymy, iż próg dochodowy, powyżej którego mieszkanie z zasobów gminy Nowa Sól nie przysługuje samotnie gospodarującemu, wynosi niespełna 1198,77 zł brutto. To mniej niż wynagrodzenie minimalne tj. najniższe ustawowe wynagrodzenie, jakie może otrzymać osoba zatrudniona na umowę o pracę na pełnym etacie. To zaś, dla porównania, zgodnie z obowiązującym rozporządzaniem Rady Ministrów, wynosi 1500 zł brutto. Oznacza to, że osoba, która nie założyła rodziny i udało jej się znaleźć pracę – co wcale nie jest takie proste w powiecie, w którym stopa bezrobocia w lipcu 2012 r., kiedy bezrobocie spada w związku z pracami sezonowymi, wynosiła aż 23,5% – nawet jeżeli będzie to praca za najniższą możliwą płacę, ale w ramach stosunku pracy, której staż liczy się do emerytury i w ramach której korzysta się z uprawnień pracowniczych, to zgodnie z zasadami przyznawania lokali nie otrzyma ona mieszkania od miasta.

Sytuacja wygląda nieco lepiej, jeżeli przyjrzymy się kryterium dochodowemu na osobę w rodzinę. Jest one równe minimalnej emeryturze w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego. Przykładowo dochód małżeństwa z jednym dzieckiem upoważniający do starania się o mieszkanie z zasobów komunalnych w Nowej Soli nie może przekroczyć 2397,54 zł. Jednakże to i tak grubo poniżej przeciętnego wynagrodzenia, które zgodnie z komunikatem Prezesa GUS w ubiegłym roku wynosiło 3399,52 zł.

Nowa Sól nie jest wyjątkiem, podobne kryteria obowiązują w gminach w całej Polsce. Pierwszym lepszym przykładem może być tu Szreńsk w woj. mazowieckim. Tutaj, w przeciwieństwie do Nowej Soli, przewidziano odrębne progi dla osób starających się o mieszkanie komunalne i socjalne. O ile w pierwszym przypadku zasady te są podobne do tych nowosolskich, z tą jednak różnicą, że tu weryfikacji podlega miesięczny dochód nie z trzech, lecz z dziewięciu miesięcy, to w wypadku mieszkań socjalnych progi te są dodatkowo niższe i wynoszą 125% najniższej emerytury (998,97 zł) dla jednoosobowego gospodarstwa domowego i 75% (599,38 zł) na osobę dla gospodarstwa wieloosobowego.

Niektóre gminy oprócz określenia maksymalnego dochodu, powyżej którego osobie lub rodzinie mieszkanie nie przysługuje, ustalają także minimalne wymagania dochodowe. Takim miastem jest Radom. Tu osoba samotnie gospodarująca, ubiegająca się o lokal komunalny musi wykazać, iż otrzymywała w ciągu ostatnich trzech miesięcy dochód nie niższy niż 100% najniższej emerytury (799,18) i nie wyższy niż 150% (1198,77 zł). Natomiast rodzina musi się wykazać dochodem w przeliczeniu na osobę nie niższym niż 75% (599,38 zł) i nie wyższym niż 125% (998,97 zł).

Restrykcyjne kryteria przyznawania lokali mieszkalnych są charakterystyczne dla wiejskich gmin oraz małych i średnich miast o wysokiej stopie bezrobocia. Zaostrzone kryteria przydziału mieszkań zawężają zakres osób, o których zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych gminy musiałyby zadbać. W ten sposób wykluczają one z możliwości korzystania z zasobów komunalnych liczne grupy mieszkańców, których nie stać na wynajem mieszkania po cenach rynkowych lub na kupno własnego mieszkania.

Innym problemem, jaki powoduje ta sytuacja, jest poszerzenie szarej strefy w zatrudnieniu. Presja dochodu zmusza ludzi do zatajania swoich faktycznych zarobków. Te, do których odwołują się uchwały gmin jako na maksymalny dochód przy przyznaniu lokalu, są zbyt niskie, żeby za nie przeżyć, a czasami nawet wykluczają legalne zatrudnienie. Większość mieszkańców nowosolskich domów socjalnych pracujących w szarej strefie przyznaje, iż sami prosili pracodawcę, by rozliczał się z nimi nieoficjalnie, bez umowy. Ich sytuacja jest trudna, ponieważ uzyskują umowę o najem lokalu socjalnego często tylko na trzy miesiące. Zanim ten termin upłynie, muszą złożyć kolejny wniosek o przyznanie lokalu socjalnego ponownie, dokumentując swój dochód z ostatnich trzech miesięcy. Gdyby ich dochód w międzyczasie wzrósł, nie przyznano by im ponownie lokalu socjalnego. Pozostaliby bez tytułu prawnego do lokalu, aż z czasem gmina złożyłaby w sądzie pozew o eksmisję.

By uchronić się przed tym zagrożeniem, osoby te godzą się na zatrudnienie bez umowy lub na podstawie tzw. umów śmieciowych, w których zaniżano realnie otrzymywane wynagrodzenie. Rezygnując z kodeksowej ochrony zatrudnienia, płacy i warunków pracy w rzeczywistości stają się tańsi od innych pracowników – nie obowiązują ich płatne urlopy, nie chodzą na chorobowe, nie dotyczą ich normy czasu pracy...

Pracodawcy korzystają nie tylko z ich taniej siły roboczej, ale już sama ich obecność na rynku pracy przynosi im niewątpliwe korzyści. Gdy istnieje rosnąca grupa osób zmuszona pod presją do sprzedaży swej siły roboczej na o wiele mniej korzystnych niż przeciętnie warunkach, to zgodnie z prawem podaży i popytu, spada ze strony pracodawców zainteresowanie poprawą oferowanych pracownikom warunków pracy i płacy. W ten sposób powstają enklawy wyzysku niedające nadziei na godziwe zatrudnienie i coś więcej niż głodowe pensje.

Presja terminu

Każdy, kto choć raz w życiu ubiegał się o status bezrobotnego wie, co to znaczy przeoczyć termin. Szczególnie doniosłe znaczenie ma ów termin dla beneficjentów opieki społecznej. Zaświadczenie z Urzędu Pracy o posiadanym statusie bezrobotnego, stanowiące wykładnik aktywności na rynku pracy ubiegającego się o pomoc, jest tu kluczowym narzędziem weryfikacji.

Czym grozi niestawienie się w wyznaczonym terminie u pośrednika pracy? Jeśli zdarzyło się to po raz pierwszy – utratą statusu bezrobotnego na 120 dni, po raz drugi – na okres 180 dni, a każdy kolejny raz – na 270 dni. To zaś, poza utratą ubezpieczenia, zwykle skutkuje także utratą dodatku mieszkaniowego i świadczeń z opieki społecznej. Osoba taka zostaje bez środków do życia, a – jak wykażemy dalej – konsekwencją przeoczenia terminu może być także utrata dachu nad głową.

Trzy miesiące zwłoki w płaceniu czynszu upoważniają właściciela lokalu do podjęcia starań w celu wypowiedzenia umowy najmu. Wobec trzymiesięcznej zaległości w opłatach za lokal, wynajmujący wzywa lokatora do uregulowania zaległych i bieżących należności wyznaczając mu dodatkowy miesiąc na spłatę. Jeżeli lokator nie będzie w stanie tego uczynić, wynajmujący wypowiada mu umowę najmu. Cztery miesiące bierności w opłatach dzielą lokatora od wypowiedzenia umowy najmu – dokładnie tyle samo, ile czas, na który w razie niestawiennictwa w urzędzie został on pozbawiony statusu bezrobotnego, od którego zależy jego uprawnienie do otrzymywania dodatku mieszkaniowego.

Nawet jeżeli gminy zarządzające lokalami komunalnymi często nie egzekwują swoich uprawnień w tak drastyczny sposób – lokatorzy po eksmisji nadal stanowią dla nich problem – to z możliwości usunięcia niepłacącego lokatora bezwzględnie korzystają właściciele reprywatyzowanych kamienic. Utrata tytułu prawnego do lokalu jest podstawą do wytoczenia powództwa o eksmisję. Co do zasady, jeśli lokator zdołał się już zarejestrować w Urzędzie Pracy, sąd zobligowany jest przyznać mu lokal socjalny z zasobów gminy, jeśli nie, komornik eksmituje go do pomieszczenia tymczasowego, a potem na bruk. Zmiany w listopadzie ubiegłego roku znacznie uprościły to postępowanie. Obecnie jeżeli gmina nie dostarczy pomieszczenia tymczasowego w ciągu sześciu miesięcy, komornik zobowiązany jest usunąć dłużnika do noclegowni lub innej wskazanej przez gminę placówki zapewniającej miejsce noclegowe.

Podwyższenie progów jest konieczne

Większość z wyżej opisanych sytuacji jest wynikiem nakładania się różnych płaszczyzn, w obrębie których realizowane są założenia polityki społecznej, np. widzimy jak restrykcyjne założenia realizowanej przez gminę polityki mieszkaniowej przekładają się na relacje panujące w obrębie rynku pracy, lub też jak uchybienie terminowi stawienia się w urzędzie pracy może w dalszej perspektywie skutkować eksmisją. Presja ma charakter złożony, jest produktem skorelowania różnych, na pozór ze sobą niezwiązanych unormowań prawnych, w które wpisuje się praktyka silniejszych ekonomicznie grup społecznych. Przecież uchybienie terminowi w Urzędzie Pracy nie skutkowałoby eksmisją, gdyby nie właściciel kamienicy, który bez skrupułów wykorzysta każdą okazję, by pozbyć się niechcianego lokatora.

Powyższe przykłady pokazują instytucje polityki społecznej państwa jako narzędzia presji wpisujące się w mechanizmy kontroli podporządkowane wąskiej klasie posiadaczy, nie oznacza to jednak, że mają one charakter jednoznacznie negatywny. Nie podlega bowiem dyskusji, że ich likwidacja w obecnych warunkach skończyłaby się społeczną katastrofą. Instytucje te organizują egzystencję szerokim warstwom spauperyzowanej klasy robotniczej. Negatywne aspekty tych instytucji może zniwelować tylko ich demokratyzacja, polegająca na wypracowywaniu mechanizmów umożliwiających dostęp szerokim warstwom społeczeństwa do sprawowania nad nimi kontroli. Pierwszym krokiem na drodze demokratyzacji instytucji polityki społecznej powinno być podwyższenie progów dochodowych uprawniających do korzystania z pomocy powyżej poziomu minimum socjalnego.

16 września 2012